ЧОМУ В УКРАЇНІ КУЛУАРНА ПОЛІТИКА ПЕРЕМАГАЄ ПУБЛІЧНУ? ЯК ПЕРЕЙТИ ДО ВІДКРИТОГО ДІАЛОГУ ТА РОЗРОБКИ ПУБЛІЧНИХ ПОЛІТИК?

Share

 

«Нова країна» починалася з ідеї, і ця ідея зібрала разом понад дві тисячі людей з різних регіонів країни, які прагнуть змін в публічній політиці. Всі з певним бекграундом, з різними знаннями. Всі хотіли щось міняти й створювати публічну політику.

Публічна політика – новий підхід в менеджементі політичного життя і розвитку міст і держав, не тільки в Україні. Необхідно відокремити policy (полісі) від politick (політік), бо найчастіше політику ми сприймаєм як боротьбу за владу, але насправді це вирішення проблем не тільки представниками органів самоврядування, але й громадськості і бізнесу. Іншими словами – публічна політика орієнтована на те, щоб стратегічно вирішувати ті чи інші проблеми, що виникають у суспільстві, важливі для всієї держави. Полісі – це не коли політики щось вирішують за нас. Це коли є діалог, і рішення, що приймаються, є результатом цього діалогу. Публічна політика – це рішення, які мають системний і довгостроковий вплив.Звичайно, ці рішення приймає влада, органи управління, але в процесі узгодження інтересів зацікавлених сторін. Метою цього рішення є вирішення важливих завдань і цілей, і можливий цей процес виключно тоді, коли всі поділяють цінності довіри, відкритості та взаємної відповідальності. Чи є для цього достатній простір в Україні?

Чому саме про місцевий рівень сьогодні йде розмова? Сьогодні в Україні активно відбувається процес децентралізації, місцеві громади отримали більше влади, більше повноважень, більше відповідальності, і, власне, ідея цієї реформи в тому, щоб більшість місцевих проблем вирішувати на місцевих рівнях. Відповідно, зросла й вимога до якості політики органів місцевого самоврядування.

За кожною політикою має стояти розрахунок. Саме це є політикою – прозоре публічне обґрунтування будь-якої концепції.

На думку Олексія Гончарука, потрібно не плутати публічність та відкритість. Публічна політика – це мистецтво спільних рішень. В світі існує декілька моделей, як суспільства домовляються і реалізовують себе для мирного співіснування. Перша – це Гоббсівська модель, це наслідок держави як боротьби війни всіх з усіма. Пізніше Маркс це описував як боротьбу класів. Це держава, що побудована за моделлю, що є суспільство і треба його привести до світлого майбутнього. Але це – про державу, яка вже визначилась, як буде виглядати її майбутнє. В такій державі громадяни– або ресурс, якщо вони з цим згодні, або джерело ризику. І в цій моделі відносин немає місця для публічних консультацій, там існує або пропаганда для ресурсу, або виключення з інформаційного поля, локалізація та знищення – для незгодних. Як там не є, але це існуюча модель, ми бачимо країни – той же Китай, Сингапур – які пішли за цією моделлю і досягли певних успіхів. Принципово інша модель, до якої начебто прагнемо й ми – це держава-сервіс, в якій громадяни – клієнти, бо вони платять податки. Задача такого типу держави – це вирішувати проблеми її громадян та враховувати їх інтереси. Ця друга модель- принципово інша, громадянин тут – клієнт. Про нашу ж державу потрібно розуміти, що ми досі уламок держави, побудованої за першою моделлю, держави-поводиря. І ця наша проблема, наша хвороба поглиблюється ще й тим, що ми не були «головою» – рішення приймались в Москві. І уряд України зразка 1991 року – це «івент-агентство», яке веде народ в світле майбутнє. З точки зору культури в цій моделі публічна політика виглядає інакше, ніж зараз. І у суспільстві, і в уряді поняття «лобі» і досі має негативні конотації. А отже і відповідь на питання чому кулуарна політика перемагає публічну в тому, що в нашій культурі , в тій першій моделі, в якій вона створювалась та існувала, кулуарні рішення – це спосіб боротьби з ворогами, які заважали нашому суспільству крокувати у світле майбутнє. І ментальна зміна в державі – всередині державної служби. І початок ставлення до нас не як до ресурсу або загроз, а як до клієнтів – це принципова культурна річ, з якої потрібно починати, якщо ми хочемо змін.

А ось що додає Інна Борзило: Корінь цієї поведінкової зміни знаходиться у політичній системі. В країнах, де розвинена полісі, політика є передбачуваною. Коли партія йде на вибори, їх програми не є набір слоганів. До речі, коли «Чесно» аналізувала наші партійні програми, інколи було видно, що вони навіть розроблені на одному комп’ютері, хоча це абсолютно полярні сили. Це свідчить про популістський підхід від початку своєї дискусії. Коли американські, припустимо, партії йдуть на вибори, у них є дуже деталізований алгоритм – чого вони прагнуть і як вони будуть це реалізувати. Потім, наприклад, кілька політичних сил з дуже передбачуваними якісними програмами формують у парламенті більшість, створюється коаліційна угода як зобов’язання перед виборцями, на що їх було уповноважено – адже виборці делегували їм виконати саме цю програму. Бо треба голосувати за програми, а не за особистість. Потім цей парламент формує уряд, і уряд є лише виконавчою системою політики, що була делегована парламенту. Уряд є лише продовженням того, на що виборець його вповноважив. Тому, коли український парламент не голосує за урядові проекти – це нонсенс. Більшість ініціатив, що мають підтримку в нашому парламенті, виходять з адміністрації президента, а не урядові. І зараз, коли по факту вже почалась передвиборча кампанія, ми знов на порозі таких самих змін. Треба зважати на програми. Адже там знов будуть популістські обіцянки – про долар по вісім, про низькі тарифи і високі пенсії.

Якщо повернутись на місцевий, регіональний рівень – у нас відсутні сформовані групи інтересів, відсутнє розуміння стейкхолдерів. Бізнес роз’єднаний, немає професійних спільнот, профспілки в 99% – імітація. Ми не спілкуємось, тому думаєм, що ми одні зі своєю невирішеною проблемою, а інші якось «порішали». Власне, із-за цієї роз’єднаності проблеми й не вирішуються. Навіть якщо уряд або орган місцевого самоврядування зацікавлений залучити заінтересовані сторони до політики – він не може. Він не знає, хто стейкхолдером – ми себе не ідентифікуємо. Ми не вступаємо в цей діалог, не заявляєм про свої проблеми та свої інтереси. Крім того, є різні формати залучення громадян до вирішення питань. На місцевому рівні публічні консультації , наприклад, дуже часто плутають з круглими столами. Успішність публічної консультації не вимірюється кількістю людей. Вона вимірюється залученням різних зацікавлених сторін. Як взагалі починається процес вирішення публічного рішення? Ми починаємо, зазвичай, запізно – коли проект вже голосується в парламенті. Виходять протестанти, ведеться ультимативна форма вимог. І дискутуємо ми вже про те, що якесь рішення треба відміняти. Насправді ж – і це ми бачим в країнах, де практикується другий підхід – розмова повинна починатись на стадії вивчення проблеми. Яку, власне, проблему ми вирішуємо пенсійною реформою? Що пенсія маленька? Проблема завжди дещо глибша, і її вирішення починається з аналізу і виправлення політики. Далі – стадія полісі-бріф, тобто обговорення робочої гіпотези. Прораховуються групи стейкхолдерів, тобто на кого саме впливає таке чи інше рішення, а потім починаються кола публічних консультацій, формується «зелена книга» проблем. Це коли проведена велика кількість інтерв’ю, консультацій, з яких видно, що насправді в цій проблемі є кілька ключових причин. І кожна з цих проблем має певні альтернативи рішень. Кожне з рішень матиме прогнозовані наслідки. Визначається не тільки ціна вирішення проблеми, але й ціна її невирішення проблеми. І тільки таким чином можна знайти збалансоване рішення, і саме таким чином вона вирішується у цивілізованих країнах. Тому політика там є сталою, тому протестів немає, тому дії уряду передбачувані, тому громадянин такої країни може планувати своє життя. Публічна політика – це є дорослішання. Це довше, складніше, але стратегічно це дає сприйняття реформи.

Але яким чином регіони можуть залучати стейкхолдерів? І в тут чому вигода державних службовців? Тут є відповідь у Олексія Гончарука. На його думку, переважна більшість супровідних документів, яка готується всередині уряду , по суті своїй, готується для прокуратури. Притомна людина зрозуміти сенс того документу не може, бо, як правило, там немає думки, яку можна було б зрозуміти. Бути чиновником в цій системі – це боятися. Суть діалогу з суспільством – бути зрегульованим таким чином, щоб не мати взагалі права вибору. Нецікава перспектива, здебільшого ще й погано оплачувана. Чиновник в цивілізованій країні – це гарно оплачувана людина, з гарною освітою, що 80% часу проводить в консультаціях з зацікавленими сторонами. Він спілкується з ними, як з клієнтами. Це свого роду маркетолог, який намагається зрозуміти запит суспільства, щоб задовільнити цей запит найкращим чином.

Якщо ж згадати про залучення стейкхолдерів у регіонах, то, як вважає Тарас Козак, якраз вдалим прикладом може бути платформа «Нова країна». Як уже зазначалось, тут представлено понад дві тисячі осіб з різних регіонів України. Погляд з регіонів часто перевертає для людей все уявлення. В регіонах доволі часто є певні люди або групи людей, які мають на місцевому рівні в силу різних причин велику впливовість , інколи просто необмежену владу, і подолати їх владу дуже складно. Про роботу регіонів можна говорити на прикладі обговорення податку на виведений капітал. Як раніше робились будь-які зміни в податковому кодексі? Це завжди було чисто кулуарне рішення – певний лобіст, олігарх або, приміром, асоціація, яка бажає змін для своїх членів, йшли в уряд, домовлялись, платили гроші за «рішалово», і, зрештою, це доходило до Верховної Ради, і голосувались такі зміни, що ця галузь чи цей олігарх врешті отримували особливі умови оподаткування. Оскільки в «Новій країні» був напрямок «Економіка та податки», в 2014 році було вирішено шукати шляхи паблік полісі для податкової галузі, бо було зрозуміло, що це величезне джерело корупції в Україні – наповнення бюджету, видатки. Видатками став займатись проект «Прозорро», а «Нова країна» опрацьовувала наповнення з метою мінімізувати корупційні моменти, зокрема те, що стосується безпосередньої сплати податків. Була запропонована так звана ліберальна податкова реформа, де було чітко прописано, в чому вона полягає, чого хочемо досягти, яким чином. Сьогодні можна говорити про те, як це спрацювало. Першим, що є на шляху вибудовування паблік полісі, це завжди ідея. Під неї збирається команда, без якої реалізувати неможливо нічого. Ця ідея має бути вербалізована командою, мати якийсь сенсорний документ. І коли цей концепт реалізований таким чином – настає час багато працювати. Дуже важливий напрямок – поїздка в регіони. З «Новою країною» було об’їжджене практично всі області, йшло активне обговорення кількох політик, одна з яких – податок на виведений капітал, тобто ліберальна податкова реформа, до обговорення якої завжди залучались місцеві політики, бізнес, бухгалтери. Саме при розгляді податку на виведений капітал були внесені багато покращень, які враховувались при вивченні особливостей того чи іншого регіону. Люди давали дуже цікаві ідеї. Це спілкування, комунікація з людьми, для яких все це пишеться, була надзвичайно важлива. За результатом цієї комунікації податок, про який на початку ідеї знало всього шістнадцять людей, відомий сьогодні, певне, всім. Його обговорюють в міністерстві фінансів, його обговорюють в суспільстві. Саме комунікації, саме зустрічі – вони і є тою публічною політикою, про яку йдеться сьогодні. Якби була спроба піти традиційним шляхом, через депутатів, через уряд, ця ідея не була б підтримана, тому, що змінити оподаткування підприємств – причому не зменшити, а саме змінити – це панічна ідея для уряду. Хоча вже Мінфін підтверджує, що доходина сьогодні не зменшяться, а згодом і збільшяться через два-три роки внаслідок цієї реформи.

Що ж стосується пенсійної реформи – вона, на жаль, не йде. «Нова країна», якій тут, як і в роботі над податком на виведений капітал, в розробці допомагав Український інститут майбутнього, намагається тут йти тим же шляхом, але насправді пенсійна система в Україні в жахливому стані. Демографія, яка є, призводить до того, що більшість з нас пенсії в тому розумінні , як ми звикли і яку отримують наші батьки, отримувати не буде – для того є підстави демографічного та економічного характеру. До тих пір, поки ми не зможемо донести до чиновників – а в «Нової країни» було декілька зустрічей і з прем’єр-міністром, і з міністром соціальної політики – що це глухий кут, концепт цієї реформи не складається. Час паблік полісі саме в цьому питанні ще не настав.

На думку Юрія Романенко концентровані, організовані інтереси завжди перемагають інтереси неорганізовані. Якщо говорити на прикладах – можна згадати про таке явище, як контрабанда. Скільки б суспільство не засуджувало це явище на словах, при існуючих податках та зборах воно вигідне більшості населення. Український інститут майбутнього , користуючись абсолютно офіційними сайтами мінфінів декількох країн і порівнявши їх показники з нашими, прорахував, що обсяг контрабанди тільки з п’ятьма західними країнами склав 2,5 мільярди доларів. Це те, власне, що ввозиться так званими «челноками». Сюди навіть не попадають мільярдні оборудки з бурштином і таке інше. А загальний обсяг складає 12, 5 мільярдів. Концерн «Філіп Морріс», наприклад, давно прорахував збитки від контрабанди в Україну своєї продукції. Вони складають 300-400 мільйонів в рік. І коли хтось каже, що контрабанда приносить шкоду країні і її необхідно винищити, він має відповісти на питання – а як це зробити при існуючих мотиваціях з боку відповідних груп еліт та значної кількості населення, що задіяні в цьому процесі. Коли ми розуміємо та вербалізуємо чужий інтерес, ми можемо дійсно вийти на вирішення проблеми. Коли ми починаємо рахувати, ми можем бачити, які в нас є перспективи та пріоритети. Жахливість нашої ситуації полягає в тому, що демографія та міграція принципово перевертають існуючу модель, тому, що ми маєм в країні тільки третину робочої сили, що генерує якусь додану вартість. Держава в нас не з’явилась, всупереч відгуку про Україну шановного пана Фукуями , держава в нас зникає- принаймні, саме так вважає Юрій Романенко. І допоки ми не почнемо називати речі своїми іменами і не почнемо усвідомлювати загроз, що витікають з існуючого стану, то ми будемо ще довго обговорювати, чому в нас перемагає політика кулуарна, а не публічна. Слабість публічної політики обумовлена нездатністю людей самостійно організовуватись, коли вони не можуть зрозуміти, як захистити свій інтерес. Тому, якщо ми хочемо прорватись вперед, ми маємо навчитись вибудовувати коаліцію на найпростішому, побутовому рівні.

 

19 та 20 жовтня 2018 року за ініціативою Проекта Публічна Політика Всеукраїнської Громадянської Платформи НОВА КРАЇНА пройшов форум «Публічна політика. Діалог заради розвитку».

Форум проводився за підримки National Endowment for Democracy.

Організаційні партнери Центр Громадянських Ініціатив – ЦЕГРІН, ГО “Агенція “Спільні зусилля”.

Форум проходив в форматі чотирьох дискусійних панелей, відкритої лекції та стратегічної сесії.

Перша дискусійна панель була присвячена наступним питанням:

ЧОМУ В УКРАЇНІ КУЛУАРНА ПОЛІТИКА ПЕРЕМАГАЄ ПУБЛІЧНУ?
ЯК ПЕРЕЙТИ ДО ВІДКРИТОГО ДІАЛОГУ ТА РОЗРОБКИ ПУБЛІЧНИХ ПОЛІТИК?

Модератор: Олександр Стародубцев, засновник Prozorro.
Учасники:
Інна Борзило, виконавча директорка «Центр UA».
Олексій Гончарук, голова «Офісу ефективного регулювання» (BRDO).
Тарас Козак, президент інвестиційної групи «Універ», член «Спілки українських підприємців».
Юрій Романенко, співзасновник «Українського інституту майбутнього» (UIF).

Share

Висловіть свою думку

Google+